为了学习借鉴国际先进的应急管理经验，促进本市应急管理工作不断发展，2006年9月10日至29日，市应急办组织的北京市应急管理培训团赴美国学习考察应急管理工作。其间，访问了美国联邦应急管理署第五分局，伊利诺斯州应急管理局，芝加哥市应急管理与互动办公室，芝加哥911中心、311中心，沃伦威尔市（隶属芝加哥市）应急服务处，纽约市应急管理办公室等部门，参观了芝加哥市政府、芝加哥警察局等单位，并与美方相关人员进行了座谈，重点了解了纽约、芝加哥等大城市的应急管理体制和机制等情况。此次考察培训，不仅促进了我市应急管理部门与美国相关部门之间的交流，增进了部门之间的友谊，业务方面也有了很大收获。
一、美国应急管理体系基本情况
（一）、美国政府应急管理体制
美国政府应急管理体制由三个层次组成：联邦政府层，国土安全部及派出机构（10个区域分局）；州政府层，各州均设有应急管理机构；地方政府层，州下面的各级地方政府一般都设有应急管理中心。
1、国土安全部，美国最高的应急管理机构。
国土安全部是美国的超级危机管理机构，该部是在“9•11”事件后由联办政府22个机构合并组建，工作人员达17万人，每年政府预算为400亿美金。
原负责紧急事务的联邦应急管理署（FEMA）于2003年并入国土安全部，但该局仍可直接向总统报告，是国土安全部中最大的部门之一，局长继续由总统任命，每年有25亿美元紧急事件响应基金列入联邦政府预算。
联邦应急管理署的主要职责是：通过应急准备、紧急事件预防、应急响应和灾后恢复等全过程应急管理，领导和支持国家应对各种灾难，保护各种设施，减少人员伤亡和财产损失。
美国联邦应急管理署下设五个职能部门：应急准备部、缓解灾害影响部、应急响应部、灾后恢复部、区域分局管理办公室，全职工作人员2600人，还有符合应急工作标准的志愿者（或兼职人员）4000人。另外，机构重组后，国家灾害医疗救援体系也并入应急管理局。该体系有10000多名训练有素的医生、护士、药剂师及工作人员，还有1600家应急支持定点医院。
联邦应急管理署在全美还设有10个区域分局，主要负责与地方应急机构的联络，在紧急状态下，负责评估灾害造成的损失，制定救援计划，协同地方组织实施救助，每个区域分局工作人员大约40至50人。
2、州、市应急管理机构，本区域紧急事件的指挥中心
美国是一个联邦制国家，由联邦政府，50个州政府和8.7万个地方政府组成，州政府和地方政府具有高度自治权。各个州、市建有独立的一级管理机构，负责辖区内突发事件的处置。
州应急管理机构，主要负责处理州级危机事件，负责制定州一级的应急管理和减灾规划，监督和指导地方应急机构开展工作，组织动员国民卫队开展应急行动，重大灾害及时向联邦政府提出援助申请。以伊利诺斯州为例，其负责应急管理事务的机构为州应急服务办公室，主任及副主任由州长任命。
市应急管理机构主要负责处理是辖区范围内危机事件，负责制定市一级的应急管理和减灾规划，监督和指导地方应急机构开展工作，重大灾害及时向州政府、联邦政府提出援助申请。市应急管理机构负责人由市长任命，对市长负责。
3、志愿者性质的社区（city）应急服务机构。美国的城市由很多社区性质的小城市（city）组成，在这些小城市中设有大量志愿者性质的应急服务机构。比如，此次考察的沃伦威尔小镇（city of Warrenville）的应急服务机构有26人，全部为志愿者，其中大部分为退休人员。其经费来源一部分靠政府拨款，一部分自筹，也有部分捐款。工作人员虽然只有少量的交通、通讯补助，却又很高的工作热情、敬业精神和专业素养。该机构拥有自己的办公场所、应急车辆、通讯器材及各种专业性很强的应急设备，且与城市消防、公安、卫生、等部门有着密切的联系，协同开展演练工作。该机构日常负责社区范围内应急宣传与培训，发生突发事件时，可以开展先期处置，配合专业部门开展工作。
（二）美国应急管理机制。
在美国应急管理体制下，以地方政府为节点，形成扁平化应急网络，各应急节点的运行均以事故指挥系统、多机构协调系统和公共信息系统为基础。以灾害规模、应急资源需求和事态控制能力作为请求上级政府响应的依据。当灾害发生后，首先由所在州进行自我救援。联邦政府只是“当灾难的后果超出州和地方的处理能力之外时，提供补充性的帮助”。当州政府提出援助请求后，FEMA在当地的事务局会评估当地损失，向总统提出建议报告，总统据此决定是否发出救援命令。命令一旦发出，政府机制将会通过FEMA进入紧急状态，一系列应急机制将会运转起来。
美国政府应急机制以相互协作、密切配合、反应快速为特征。主要可以概括为：通过设定危机类别和等级进行风险提示的预警机制；通过计算机互联网和明确信息报告信息共享机制；通过明确分工，制定应急计划，建立统一指挥中心形成的应急决策与处置机制；通过与民间组织、工商企业、社会组织、专业技术人员乃至国际组织签订协议形成的广泛的社会动员机制；针对重大灾害设立新闻发言人及时向社会报告事件进展的信息发布机制；以灾民自救。政府帮扶，市场组织、社会团体、国际组织等多方参与的善后恢复机制以及专业机构在科学的评价体系、评估指标指导下针对应急管理全过程进行的调查评估机制等。主要特点有：
1、统一管理：自然灾害、技术事故、恐怖袭击等各类重大突发事件发生后，一律由各级政府的应急管理部门统一调度指挥，而平时与应急准备相关的工作，如培训、宣传、演戏和物资与技术保障等，也归口到政府的应急管理部门负责。
2、属地管理：发生公共突发事件，地方政府应急预案启动后，无论事件的规模有多大，涉及的范围有多广，无论是动用了州的援助还是联邦的援助，指挥任务都由事发地政府来承担，决策权和处置权始终在地方政府，联邦与州政府的任务是援助和协调，没有指挥权和决策权。比如，在“9•11”事件和“卡特里娜号”飓风这样性质严重、影响广泛的重大事件应急救援活动中，也主要以纽约市政府和奥兰多市政府作为指挥核心。
3、分级响应：强调的是应急响应的规模和强度，而不是指挥权的转移。在同一级政府的应急响应中，可以采用不同的响应级别，确定响应级别的原则一是依据事件的严重程度，二是依据公众关注的程度，如奥运会、奥斯卡金像奖颁奖仪式，虽然难以确定是否会发生重大破坏性事件，但由于公众高度关注，仍然要始终保持最高的预警和响应级别。
4、标准运行：美国应急管理机构无论是政府部门还是志愿者机构都有相对统一、易于识别的标识。在应急准备的应急恢复的过程中，也遵循标准化的运行程序，包括物资、调度、信息共享、通信联络、术语代码、文件格式乃至救援人员服装标志等，都采用所有人都能识别和接受的标准，以减少失误，提高效率。
（三）美国公共安全管理法律体系。
美国的公共安全管理体制发展深受美国法治社会制度的影响，从形成时就有坚实的法治基础。若干议会立法和总统行政命令，以及地方性法规形成了比较健全的法律保障体系。1950年，美国国会通过的《灾难救济法》（Disaster Relief Act）是美国公共安全管理的制度性立法，授权总统可以宣布灾难状态。进入20世纪60年代，美国自然灾害频繁发生，1968年，制定了《全国洪水保险法》（National Flood Insurance Act）,创立了全国洪水保险计划，将保险引入救灾领域。其后，上述两部法律多次修订。1988年，国会通过了司徒亚特•麦金莱-罗伯特 T.斯塔福法（Stewart McKinney-Robert T.Stafford ACT）,规定了紧急事态宣布程序，明确了公共部门救助责任，强调了减灾和准备职责的重要性，概述了各级政府间的救援程序。“9•11”事件发生后，美国国会通过了《国土安全法》。在美国其他法律中，也分散有很多关于公共安全管理的规定。
（四）美国应急管理中一些有特色的做法。
1、民间组织的广泛参与。突发事件，尤其是危及公共安全的突发事件，一般具有规模大、危险性强、后果严重、影响深远等特征。美国应对突发事件，除了靠政府动员广泛的人力、物力和财力资源，还有大量的民间组织参与其中，包括红十字会、教会、志愿者组织等。这些组织在救灾及灾后恢复过程中能够扮演非常重要的角色，成为政府主导力量的重要补充。
2、应急教育广泛普及。美国人观念中公共安全与每一个人日常生活都密切相关，因此培养公民的安全意识、提高自我救援和自我保护的技术与技能，成为美国应急管理部门重要职责。美国出版了大量普及性读物，既有国家层面的，也有各州、市编印的，甚至还有大量社区编制的资料，既有针对成人儿童的，也有针对特殊人群的，刊物多教一些基本方法，内容浅显易懂。其中《你准备好了吗？》，受到一致好评，已经成为美国家庭必备的应对灾难实务指导。像纽约等国际性大城市，还制作了大量同语种的宣传资料，供国际人士学习之用。此外，美国大学至小学都有专门的应急或危机处理培训，还有互联网教学，通过测试者可获得资格证书。
3、公共安全管理研究广泛深入开展。从20世纪80年代开始，危机管理在美国成为一种行业的同时，逐渐发展为一门学科，越来越多的专家学者开展研究。目前，美国大部分大专院校开设了相关专业，培养不同层次人才。各应急管理机构也与高等学院、科研院所开展广泛合作，比如，伊州应急管理局与伊州大学、芝加哥大学都建立了密切的合作关系，美国联邦应急管理署还拥有专署学院。
4、“911”与“311”综合统一接警。“911”是美国紧急情况报警电话，“311”是美国紧急问题咨询电话，美国人的解释为“911”接“房子燃烧之类的情况”（burning building）, “311”接“火急火燎的问题”（burning question）。二者在物理位置上分开，技术平台上各有侧重，但是可以互为备份，两者之间有热线互通。在美国有些城市，比如芝加哥市“911”“311”均设在应急办公室，有些城市设在警察局。所有接线员都是经过专门培训的，接警后，接线员可以直接将警情通过信息网络发送上至市长。下至普通警察，以便及时处置。其突出特点是号码统一，方便市民；信息网络快捷，处置效率高。
二、对本市应急管理体系建设的启示和借鉴意义
美国大城市应急管理体系经过多年的发展，已日臻完善，形成了一套比较完整成熟的应急管理体制和运行机制，在危机的预防和应对中发挥了很大作用。尽管两国在体制和国情方面有很大不同，但以下几个方面很值得我们学习和借鉴：
（一）坚持“关口前移，预防为主”的工作原则。美国大城市应急管理突出重在预防的观念，非常重视日常基础工作，在预防和灾害发生后如何减少损失方面，做了大量工作。在芝加哥、纽约等大城市的应急体系中都有很完善的预警系统、科学周密的应急预案。比如，应急预案非常全面和规范，明确规定了不同部门在不同灾害事件中的职责。同时，为增强预案的可行性，每年都要进行有针对性的演练。从2002年5月到2004年5月间的两年中，纽约市应急管理办公室共组织实施了8项演练。
芝加哥、纽约市指挥调度中心与所在州的指挥中心系统之间实现了联网，而州指挥中心与相关科研机构和航天中心、国家气象中心联网，指挥中心与各府各部门实现了信息交换，可以随时通过相关机构的卫星获得各种信息。同时，“911”等市相关紧急事务管理专业部门也对信息进行收集和分析，一旦预测出将要发生危机。市政府就会发出预警。通过电视台、电台等新闻媒体、电话、网络和急救人员到家中通知等办法，充分利用现代和原始等多种手段，保证预警信息能够传达到市民。为了保证在应急处置系统的安全，整个信息系统有异地灾备和移动数据中心的多zhon安全措施。
（二）坚持协同配合、协调联动的工作机制。在应对突发事件过程中，美国各级政府之间，同级政府之间、政府部门与部门之间及政府与军队之间建立了一种分工协作、相互配合、协调联协的工作机制。比如，为了通过信息网络系统实现信息共享与业务协同，全伊利诺斯州划分出19个互助区，将员工分派到不同行政区办公，加强全州19个互助区的应急管理工作的协调，以便实现协同配合；在伊州应急管理局内有军方常驻代表，根据需要，州政府可以调动本周内的军队；不同相关单位之间签署了应急联动协议，在突发事件情况下，可以根据协议主动响应，减少了沟通的环节和协调的成本。对此，本市应积极借鉴，加强与中央在京单位、驻京部队、周边地区的协调，通过签署协议的方式建立健全联动协调制度，逐步实现快速反应，协同应对。
（三）坚持社会动员、共同参与的工作方式。社会力量市政府救援力量的有益补充。美国各级政府采取了广泛动员社会力量参与，共同应对突发事件的方式，构建了全社会共同参与的综合应急管理体系。应急系统通常由政府部门和社会主体共同组成，包括政府机构、非政府公共组织、新闻媒体、工商企业、公民社会等主体，在历次灾害的应急处置和灾害重建中，其社会力量、民间力量都发挥了极其重要的作用。比如，商业保险也被广泛应用于灾害救助中。美国应急管理署在全国推广了“国家洪水保险计划”，全美有近2万个社区的家庭、企业参加了该计划。据测算，每年因参保商业保险而减少的洪水灾害损失达近10亿美元。再比如，以国卫队（类似于我国的民兵组织）为例，个人报名参加，经过特殊培训后成为国民卫队队员，每年要进行三次脱产培训，同时每月还要利用一个周末进行培训，在需要时可由州长调遣到灾害发生地参加救援。
在我国目前发展阶段，政府的救援力量有时不能完全满足应对突发事件的需要，完全依靠政府救助灾害也不现实。通过充分调动社会保险、慈善机构、社会团体、公民个人等民间力量参与应急救援的方式，弥补了政府力量的不足，帮助灾区最大程度的减轻灾害；减少了政府的开支，减轻了政府的负担。本市有一批企业应急救援力量，也有一部分应急志愿者队伍，应充分重视各方社会力量，健全与各相关单位的合作机制和社会力量动员机制，使社会力量在紧急救援中发挥更重要的作用。
（四）坚持面向基层、面向市民的工作方针。美国基层应急管理机构非常健全，面向市民开展了大量的防灾自救互救教育培训工作，纽约市应急管理办公室编制了市民灾害防护指南，基本内容包含紧急事故防护对策、防护对策清单、警戒区域和疏散地图、飓风、水灾、龙卷风、危险物质事件以及危机管理有关机构的常用电话号码。该手册根据本市人口种族，提供英、汉、西班牙等不同文本。各专业部门根据各自的实际工作，负责各自范围内的宣传工作。此外，注重开展以市民为主体的志愿者队伍建设和培训。自1994年起联邦应急管理署就在全国积极推动]社区应急救援队伍建设。目前，全美已有几百个社区建有社区应急救援队，成员主要来自各社区组织和企事业单位，接受过基础应急救援技能训练，能够有效参与本地区的应急救援活动。本市在全面推进“一案三制”建设的同时，应更加注重提高基层应急管理能力，加强普通市民的防灾应急宣教、培训和演练，不断提高全社会应对突发事件的能力。
二零零六年十月二十六日 |
