根据办工作安排，我于2005年10月23日至11月3日，随北信基础公司组织的学习考察团一行9人，赴美国、巴西进行了为期１２天的学习考察。
考察团成员有市发展改革委、市市政管委、市规划委、市信息办、北信基础公司、中关村信息工程股份有限公司等相关领导和业务骨干组成。
我们先后考察了美国的洛杉矶、华盛顿、纽约及巴西的里约热内卢、巴西利亚、圣保罗等主要城市。期间，美国、巴西有关专家和相关人士，特别是美国CHB基础设施公司专家为我们介绍了许多有益经验，并提供了宝贵的资料，使我们的学习考察有较大的收获。对于城市化、城市信息化进程中的我国，应加强与世界各国的交流与学习。美国是经济高度发达国家，巴西和我国同为发展中国家，对这两个具有代表性的国家的研究很有借鉴意义。通过考察学习，可以学人之长，知己之短，对今后的工作起到一定的促进作用。现将有关考察情况及考察过程中的思考报告如下：
一、 美国的电信业发展概况
1984年，迫于反垄断的压力，美国最大的电信运营商AT&T公司不得不将多家通信公司分离出去，7家小贝尔公司自立门户。美国电信业在经历大分拆后，走向全面竞争时代。
美国以拆分AT&T为主要内容的电信改革极大地促进了长话市场的竞争。1989年，也就是美国AT&T被拆分之后五年，AT&T的市场份额不断滑落，从1984年的90%以上下降到几年后的50%，长话费用也在80年代末下降了40%。其竞争对手就获得了长话25%的市场份额，1993年增加到42.2%。
美国的信息基础设施的建设模式一直沿用各家运营商自建自用自管的模式。美国的城市信息管道等基础设施资源被本地网的主导运营商--小贝尔垄断。
AT&T分家后，被强制固定在长话和市话业务的AT&T和小贝尔，一直没有停止过进入对方市场的努力。作为一个刚刚进入本地网市场的非主导运营商AT&T，他们没有任何信息管道、线缆等基础设施。这些新的服务供应商要与那些拥有缆线的垄断者进行竞争。地区性贝尔公司与长途公司在本地电信市场上的竞争就始终是针锋相对。AT＆T公司在96年以前就已经开始了对本地市场的渗透。AT＆T在各地广泛开展和本地主导运营商的谈判，以各种方式进入本地市场，但是这个过程也是充满坎坷的。AT&T公司在进入城市发展本地网业务的时候，没有信息基础设施资源。博弈的结果是，小贝尔把触角伸到长话领域的同时，成功阻挡了AT&T向市话领域发展。1995年，美国99%的本地电话市场为地方贝尔公司占据。
本地电信的垄断使本地电信网成为整个电信网络发展的瓶颈。为了打破本地业务的垄断，促进竞争，共享信息基础设施资源，美国联邦通信委员会（FCC）试图通过1996年《电信法》来解决这一问题。1996年电信法中规定了本地主导运营商必须放开本地市场。对于竞争者，给出了三种进入本地电话市场的方法：①完全基于设施的进入；②购买或租用本地运营商的非捆绑网络元素；③转售主导运营商的零售业务。
完全基于设施的进入需要竞争者投资自建网络，所需资金和时间较长，不利于新竞争者进入市场；
购买或租用本地运营商的非捆绑网络元素要求竞争者拥有部分自己的网络，并有经营管理网络的技术实力和经验；
而第三种方式是本地电话市场完全放开的标志，尤其是在本地这个激烈竞争的市场。其1996年颁布的《电信法》要求主导电信运营商提供非捆绑网络元素的接入，并且以批发价格提供零售业务。
美国电信监管机构FCC认为"不提供非捆绑本地网络的接入会使得潜在的竞争者无法进入该地区的市场，从而不能使用户获得竞争的利益，也可能使竞争者建设不必要的重复设施，从而错误地分配社会资源。"
之后，地方贝尔公司仍然采取各种措施阻挡竞争运营商进入市场，直到今天仍有几个州的本地市场没有完全开放。本地电话市场的竞争格局也没有根本改观。地方贝尔公司利用其本地网络优势尽情"揉搓"进入者。例如AT＆T公司在美国南部的佛罗里达州与本地运营商南贝尔之间的谈判长达半年(从96年4月到10月)。AT＆T提出进入佛州本地市场后，经过多回合谈判，仍难以达成协议。最后AT＆T将这个问题提交给佛罗里达州公共服务委员会，由后者进行仲裁。作为主导本地运营商的南贝尔公司，在电信法明确规定了本地市场开放条款的情况下，仍然采取多种阻挠AT＆T进入本地市场的举动。阻挠竞争者进入本地市场的情况在美国各地都有发生，还有的本地公司要求长途公司开放长途市场作为交换。总之，就是竞争者千方百计想要进入本地市场，而贝尔公司则千方百计阻挡竞争者进入本地市场。
经过几年的实施，竞争的本地交换公司(CLECs)只占有本地竞争市场的很小一部分份额，新进入者只服务于最具利润的商业用户和高端住宅用户，让住宅用户享受不到足够的竞争利益。时至今日，地方贝尔公司仍占有96%以上的本地市场。FCC所期望的效果并没有达到，因此，这种改革促进本地电话市场竞争几乎没有影响。
2005年11月18日，西南贝尔电信公司--从AT&T分拆出来的一个子公司，在20多年后，在经过美国加州监管机构核准后，完成最后一道手续，以165亿美元的价格收购了其前母公司AT&T。
被世界各国作为楷模的美国电信业，本世纪以来，AT＆T等老牌运营商被收购、各家运营商亏损连连，整个行业收入萎缩、国家原来设想的竞争格局被打乱，可谓是危机重重。美国电信业走到今天需要反省的地步，并非政府和管制机构的初衷。1996年，美国前总统克林顿签署新电信法时宣称："我们要创建一个开放的市场，在这里，竞争和创新将与光速同行。" 但是，事与愿违，美国电信行业并没有完全按政府设想的轨迹走下去。
FCC前主席迈克o鲍威尔曾在深刻反省美国的电信政策时说："对这个行业问题，政府要承担部分责任。"
二、 美国的移动信息基础设施
（一） 模式
在美国的移动基础设施建设及运营领域，出现了 "移动基础设施专业公司"。
所谓移动基础设施专业公司，是指那些拥有供运营商租赁使用的基站站址和通信塔架资源，同时也为运营商提供移动通信基站及系统的租赁、设计和建设的公司，而公司本身并不拥有移动牌照，作为独立的第三方管理共享设施，方便管理，有助于公正性，实现了真正意义上的网络基础设施共享产业。从社会发展的角度来看，这种公司的出现极大避免了站址资源的浪费，节约了社会投入资本，同时也有益于城市环境和景观的保护。对于运营商，移动基础设施专业公司的存在也有其积极的作用，即能够帮助运营商降低网络部署成本，降低网络维护强度，提高网络敷设速度，助运营商，特别是移动市场的新进入者缓解由建设和管理网络基础设施所带来的巨大压力。从某种意义上看，移动基础设施专业公司是移动通信产业进一步发展和市场细分的结果。Crown Castle International、American Tower是这种公司的代表。
据了解，Crown Castle International 是一家在移动基础设施专业公司市场中十分活跃的公司，也是该领域的排头兵。其总部位于美国德州的休斯敦，同时在美国、英国和澳洲拥有运营公司。Crown Castle 的主要资源包括网络所用塔架、屋顶，以及模拟或数字广播电视传输系统。其运营的理念是伴随着移动产业的快速发展，通过对站址及塔架资源的控制，链接移动产业的不同部分，为运营商提供了必不可少的基础性设施，在其中扮演着网络催化剂的角色。
Crown Castle 在广播传输网工程方面拥有近80 年的经验，从1994年开始，Crown Castle 转型进入移动基础设施的设计、部署、拥有和租赁领域。Crown Castle 在美国的站址资源遍及100 个"TOP"市场中的68个，总共拥有超过1.5 万个广播及移动通信传输站址，并且建立起一套站址管理和开发的规范，为许多美国运营商所认可。其在美国的客户包括Sprint、Nextel、Cingular、AT&T、Verizon等。
目前Crown Castle 业务范围主要涵盖以下三个方面：①设计、建设、拥有和运营先进的数字广播网络，其客户是广播电台及电视台；②设计、建设、拥有、运营和租赁移动通信网络站址，其客户为移动运营商，例如Verizon、 Cingular；③移动通信网络（3G）的设计、建设一站式服务。
（二） 原因分析
移动基础设施专业公司发展的因素有很多，其中从其市场的参与者来看，强大的技术背景和拥有一定数量的站址资源是这些"外行"企业介入移 动市场的跳板。首先这种公司具有很强的技术背景，本身从事"强电"或"弱电"的行业，例如Crown Castle 原来是无线电广播及电视公司；其次，这些公司具有一定数量的站址资源，特别是塔架和屋顶资源，尽管一开始从事的行业与通信业有所差异，但是他们拥有的站址资源不但能够为本行业提供服务，而且能够为移动通信业网络基站的建设提供支持，从而获得新的收入来源。
传统上，移动运营商一般对自己的网络拥有绝对的控制权，但是移动基础设施专业公司的出现彻底改变了目前移动运营商的生存状态，将运营商的精力更多的从网络建设上转移到业务和服务领域。对于运营商，特别是市场新进入者，移动基础设施专业公司的优势有：帮助运营商提高进入市场的速度；降低网络敷设成本；减少运营支出；降低技术和运营风险；使运营商能够将注意力集中在核心业务上；降低对环境的影响。
另外特别值得引起注意的是随着移动通信市场竞争的加剧，移动运营商选择站址和进入站址的难度越来越大，其中很多房屋产权的所有者手中握有运营商所需的站址资源，同时又希望能够获得较好的回报，此时移动基础设施专业公司就在站址所有者和运营商之间扮演了"中间人"的角色。例如在美国纽约州，房地产联合会通过Crown Castle 将1.6 万个站址资源以双方满意的价格租给与其有合作关系的移动运营商，较好的解决了房地产界与运营商就站址资源进入的问题。除了利益上的契合，由于Crown Castle 采用了共站址的方式，使运营商一方面降低了成本，而对于房地产界，由于共站址也大大降低了对环境所造成的不良影响，因此可以说是"双赢"的结局。
（三） 移动基础设施专业公司的发展趋势
尽管移动基础设施专业公司已经出现，但是就目前的情况看，在世界范围内还没有成为大的趋势，其主要的活动范围局限在美国和英国少数几个地区。究其原因，可能主要有三个方面：
1. 与移动市场的竞争环境密切相关
这种专业公司最初都是缘于美国的公司，因此可以说目前移动基础设施专业公司最为活跃的地区是美国。美国的移动运营商众多，仅全国性的大型运营商就有六家，因此移动市场开放、市场竞争越激烈的地方，对于移动基础设施第三方的需求也最迫切。
2. 与移动通信市场发展水平有关
移动基础设施专业公司是移动通信市场发展到成熟阶段的产物，也是移动通信市场进一步细分的结果。在传统的2G 时代，运营商仅仅需要提供简单的话音业务，但是随着3G 时代的到来，运营商的注意力将逐步转移到业务和服务上来是大势所趋，因此越是成熟的市场对于移动基础设施专业公司的需求也越大。
3. 第三方对于参与者具有较高的要求
虽然第三方都来自于"行业"外，但是却并不是什么样的企业都能够充当着一角色。以Crown Castle 和GridCom 为例，他们都具有"强电"或"弱电"的工程背景，并且本身就拥有一定量的站址资源。因此在通信领域开拓市场，对于他们并非是一件难事。尽管目前移动基础设施专业公司还没有成为大的趋势，但是我们从Crown Castle 的发展历程上可以看到移动基础设施专业公司产业的希望，即市场对于移动基础设施专业公司是有需求的，而且随着移动市场的开放和竞争的加剧，以及移动通信从"话音"迈向"数据"时代，这种需求会越来越明显。
三、 巴西的电信业概况
巴西是南美洲面积最大、人口最多的国家，也是南美最大的电信市场。自上世纪70年代初以来，巴西对电信业进行过三次大的改革，其中1998年以来所进行的改革基本上是按照美国对AT&T公司的分拆方案对巴西国有电信公司进行了分拆和重组，并对这些重组的公司进行了私有化改造。 第一次改革：上世纪70年代初，巴西政府对国内的电信业实施国有化改革，将近千家独立分散的小电信企业合并组建成一家全国性的国有控股电信公司--Telebras电信公司。这家公司完全垄断了巴西电信市场，这种局面一直持续到1998年。Telebras电信公司共有28家下属子公司，这28家子公司1家主要经营长途、电报和数据通信业务；19家区域性的子公司经营本地、州际长途电话业务；另外8家公司则负责州内的移动通信业务。 第二次改革：随着经济的逐渐对外开放、信息技术的快速发展和国内对电信需求的日益增长，一家电信公司垄断一国电信业的弊端逐渐显现出来，它不利于形成充分、有效的竞争，阻碍了巴西电信业的发展。于是巴西政府决定对Telebras电信公司进行改革。 1998年，巴西政府按照美国对AT&T公司的分拆改革方案对Telebras公司进行了分解和重组，Telebras被分解并重组成12家公司：1家公司经营长途和国际、数据、互联网及传输业务；3家区域性公司(北部公司、南部公司和大圣保罗公司)经营本地电话和区内长途业务；8家移动通信公司分区经营移动通信业务。然而由于准备不足，拆分后巴西曾经发生长达一周的全国电信大瘫痪，出现了就连本地电话都打不通的尴尬局面。在巴西政府的干预下，巴西各电信公司各自网络之间实现了互联互通，这才使得巴西的国内通信慢慢恢复了正常。 第三次改革：对电信业进行了分解重组后，巴西政府决定将国有电信业全面对外开放，并逐渐实现私有化，以求通过这种途径筹集资金，进行网络建设。1998年7月29日，巴西政府在里约热内卢证券交易所拍卖了其在重组后的12家电信公司中所拥有的51.29%的股份，筹得资金190亿美元。在这次拍卖中，巴西惟一的一家经营长途电话的公司被美国的MCI电信公司收购，MCI由此占据了巴西国内90%以上的长途电话市场份额；3家区域性的公司中有2家被外资控股，只剩下北部电信公司还暂时由国内大财团控股；8家移动公司中的3家也被以意大利电信公司为主的联营体收购。
但到目前为止，因其它运营商进入本地电话市场的成本太高，而通过无线接入本地业务的公司在巴西也不成功，因此，本地电信市场仍被各自区域的一个主要本地运营商垄断。
巴西也采用传统的信息管道穿放线缆，基础设施资源为本地网运营商垄断。在圣保罗、里约热内卢的大街上，随处可以见到架空缆线。
四、 思考
（一）关于信息管道等基础设施建设与管理的思考
在本地网实现运营商的充分竞争与公平接入，一直是各国的改革目标。但效果都不尽理想。
新竞争者进入本地电信市场，与主导运营商竞争的方式通常有三种：
一是基于设施的竞争，即进入者不使用在位者的网络，而是采用自建网络和交换设备的方式与在位者竞争。这样做价格昂贵，耗时长久；
二是使用非绑定网元，这是指进入者自建部分网络和设施，然后租用在位运营者网络的相关必要设施，如本地环路的方式与之竞争。
进入者以基于成本的价格租用本地在位者的非绑定网元，能够使进入者较快地形成对在位者的竞争压力。但各国的实践表明，强制主导电信运营商向竞争对手开放网络元素方面存在着内在的监管难题。首先，主导运营商没有任何开放其网络元素的激励，必然会采取各种措施拖延或阻挠；其次，由于管制者很难掌握主导运营商网络利用的真实信息，强制其出租多余网络元素的意图未必总能实现；最后，由于目前的电信服务种类繁多，非常复杂，精确计算一种业务所使用的网络设施的成本，从而制定合理的出租价格是非常困难的事情。如果出租价格定得过高不利于竞争者进入，而价格定得过低又会导致过度进入。而且，大量以"撇油"为目的，且投资不多的电信进入者的存在实际上并不利于有效竞争秩序的形成。
因此，虽然自1999年以来，主要欧洲国家和美国开始大力推动非绑定网元出租（即网元的出租与业务分开），但实施效果并不理想。两年过后，FCC主席在报告中承认，美国本地消费市场的竞争几乎没有实现。为此，美国FCC于2003年2月通过非绑定网元的新规则。尽管该规则仍要求本地电话市场的主导运营商必须以非绑定的方式开放其本地电话环路，但是不必以非绑定方式开放其拥有的宽带接入网络。
三是转售，即竞争者以折扣或批发价从在位运营者获得业务，然后将之出售给自己的用户。这三种方式的竞争效果不同，形成有效竞争所需要的条件也不相同。
进入者以转售方式进入市场成本最低，能够刺激中小转售者的进入。欧美等国在电信改革过程中非常重视转售对促进电信竞争的作用，美国甚至认为，转售是本地电信市场进入者竞争战略的首选。然而，转售对本地电信业务竞争效果有限，因为转售者与原来的在位者之间本质上不是竞争关系，而是批发商与零售商的合作关系，转售方式本身并不能改变主导运营商在本地批发业务方面的垄断地位。相反，随着转售进入者的增加，主导运营商对市场的控制力量得到进一步强化，因而市场对本地电信服务（批发）价格没有实质性影响，（批发）价格的变动主要收政府价格管制政策的变化。尽管在一定程度上，本地电信业务转售者之间的竞争可以通过减少转售者利润的方式降低本地电信业务的市场价格。
事实上，只有基于设施的竞争才是真正有效的竞争。与美国相比，我国电信监管制度环境很不完善，甚至还没有网元非绑定的强制性规定，这使后进入者使用主导运营商的信息管道的可能性很小。
目前，我市正在进行由不经营电信业务的专业公司统一建设经营信息管道的改革。由于提供信息管道的专业公司与运营商之间没有业务竞争关系，专业公司可以提供公平的接入。为解决好这一世界难题，我市政府应下大力气研究统一建设模式中的特许经营（包括专业公司的准入和退出机制）、价格监管等问题，相信我们能就此探索出一条保证电信运营商平等接入、公平竞争的新路来。
（二）电信改革要根据本国实际，不能完全照搬
纵观巴西电信业改革的进程，应该说，巴西电信业的第一次改革是顺应时代的发展，是在物力、财力缺乏的情况下建设电信基础设施、发展电信业的正确措施。这一阶段是世界各国发展电信业都走过的道路，它是符合当时的具体实际的举措。但是就巴西电信业的第二次、第三次改革而言，尽管目前其国内电话线路不断增多，电信业的服务质量明显提高，业务范围扩大，许多新成立的电信公司建立了并行结构的网络，同原有的经营者进行竞争，使得巴西电信市场的竞争日趋激烈。但是总的感觉是其改革的结果弊大于利，客观地说，不能算取得成功。首先，巴西的改革几乎是照搬美国的分拆方案，而没有考虑到本国的具体情况。美国的电信分拆是基于以下原因：电信技术的进步、大力推行供给学派、美国社会固有的强烈的反垄断传统。而巴西却没有充分考虑本国的社会传统、思维习惯，政府在分拆时也没有作好充分的准备，故而造成互联互通的障碍，虽然在政府的干预下得到解决，但是这一问题的出现却告诉我们：从本国实际出发，合理协调，使电信业平稳发展是每一个国家在改革电信体制过程中所必须重视的。反观欧洲各国尤其是法德两国的电信体制改革，由于政府在改革过程中进行了有力而高效的指导和控制，故而其国内电信业的改革过程平稳而顺利，他们的成功之处值得我们学习和借鉴。 其次，电信业乃至整个通信网络所提供的服务对一个国家来说有其特殊性。电信对每个国家来说都是一个特殊的行业，电信服务涉及到一个国家的政治、经济、国防等重要领域的信息网络及公众通信网络的安全问题，事实上，对一个国家而言，电信业主权问题应该高于普遍服务问题，任何一个主权国家在对其国内电信业的管理过程中都不能将其控制权拱手相让。巴西电信改革的结果却是把巴西通信网络的控制权交到了外国人的手中，由此巴西的一切政治、经济、国防等领域的秘密有可能完全处于外国人的监视之下，作为一个主权国家，这种状况的发生应该说是巴西政府的一大决策失误。 第三，巴西的改革虽然使电信业得到巨大发展，服务质量明显提高，但是，它的电信基础设施的重复建设也是不容忽视的问题。从经济实力来讲，巴西还远未达到美国的水平，还必须节约各种开支，进行经济建设。对于巴西电信建设而言，建立合理的竞争也并不一定要在重复建设的条件下进行，政府对电信基础设施的合理管制，是避免这一问题的主要途径。
电信业的市场化改革和加强竞争是必要的，但是电信业是涉及国家主权、安全和国计民生的基础性服务行业，因此，在市场化改革过程中，政府一定要加强对其全过程的监督管制和引导，使其发展纳入正常的轨道。北京是我国的首都，安全工作尤其不能忽视，所以，我市在信息基础设施建设改革过程中，首先要特别关注专业的信息管道建设公司必须是国有公司；其次，我国也属于发展中国家，也要注意节约开支，避免重复投资。
（三）关于通信铁塔、局房等信息基础设施建设与管理的思考
美国移动信息基础设施的建设与管理模式也给了我们很大的启发，使我们认识到：在通信铁塔、局房等信息基础设施领域都应倡导资源共享、倡导第三方的专业公司提供公平接入的平台。
目前，我国的移动通信铁塔遍布城乡，然而每个塔上承载的天线寥寥无几。目前全国仅中国移动和中国联通所建移动通信基站已超过30万个。两公司的铁塔一般都是并肩而立，各自的铁塔上只承载本企业的基站天线。塔基占用了大量的土地，塔身浪费了大量的钢材。局房空闲也十分普遍，闲置率极高。目前各企业的局房大量闲置，又无法出租。据有限的调查，局房空闲率至少在60%以上，大量地浪费了资金，影响了企业的发展。
移动基础设施第三方对于我国移动产业的发展具有极强的借鉴作用。移动基础设施专业公司通过站址租赁的方式，解决了运营商进入站址壁垒过高，缓和了运营者和建筑物产权房的矛盾；提高了资源使用效率；同时，"共站址"的方式能够解决环境保护及基站、塔架和天线还会对城市景观、环境造成严重的影响。如果能够实现第三方介入管理，还将极大程度保证各大运营商在网络建设上具有公平的地位，保障移动市场的公平和公正的竞争，使运营商不将网络作为竞争的基本要素，而将竞争的重心转移到业务及服务上来，真正促进我国移动通信的发展。
（四）关于架空线
出国之前，很多人都介绍国外没有那么多的井盖、架空线，所以我在整个过程中，非常注意观察地面和天空。
一出洛杉矶机场，我就看到了人行道上的井盖，此后美国各大城市，包括华盛顿和纽约，都能看到架空线，只是有些城市的架空线比较规范，而有些则乱糟糟。
我们考察的目的是学习，但也不能盲目崇拜，整个行程下来，我更多的体会是对我们伟大祖国和首都北京的一种自豪感，我觉得，北京的信息基础设施建设情况没有我们形容得那么糟糕，我们一定有能力治理好、管理好北京的信息基础设施。
二〇〇五年十二月十八日
